博客 数字化转型:关于建立部门数据共享机制

数字化转型:关于建立部门数据共享机制

   包袋鼠   发表于 2021-12-23 10:43  261  0
数据不能有效共享、数据孤岛不能很好打破,制约了政务数据的开发使用,这是个老问题。在当前强调数据为驱动力的发展阶段,这些问题变得尤其突出。

所以本篇我们来讨论《政府数字化转型与数字政府建设》第二关键问题——部门间数据共享实现的机制。

01
数据共享前的因素考量

政府部门间数据共享之所以推进的不好,或者说实现政府部门数据共享有难度,主要的影响因素是什么?我们做一个梳理:

  • 因素1:要共享哪些数据?是否有依据的法律?比如你希望某一个职能部门把数据拿出来,但对方不愿意,其理由往往是要你提供政策文件或者相关规定,要求原单位必须提供这些数据。
  • 因素2:如何进行共享?比如说你想用一个部门的数据,是对原始数据的定期拷贝、上传,还是通过接口方式实时同步?还是原始数据不动,只是核验、比对结果的反馈?
  • 因素3:共享出的数据使用权限和边界是什么?怎么去使用?是不是被他用?不是说一股脑的让部门把数据都拿出来,共大家随便使用。
  • 因素4:潜在的安全风险、争议及责任明确问题。如果部门把数据拿出来,其他部门在使用过程中干什么原部门都不知道,所带来的一些风险还要原部门承担的话,原部门势必不愿意共享数据。

之所以导致了上述问题的存在,从根本上是与政府的职能结构有关系。我们都知道,从咱们政府的行政架构上有两大特点:

1. 职责同构:上下一般粗,上级政府有什么样的职能和职能部门,下级政府同样有这些职能和职能部门;

2. 条块分割:政府每个职能部门都有它的职能和履行职能的方式,所以横向就容易出现各管一块、各管一段的现象。

实际上不管职责同构还是条款分割,反映到信息化方面来,它带来的一定是低效配置、重复建设!一定是资源分散、信息孤岛!

比如群众在网上办事,希望是进入一个统一的平台。但因为「职责同构」的问题存在,可能市级、县级、区级... 每一级都在建平台,群众用起来就非常不方便;再加上横向「条块分割」的问题,政府搞信息化,下面每个部门都要搞信息系统和信息平台,所以在群众办事的时候,就会遇到很多的APP需要下载,在政府网站上有很多的链接需要点击,这带来了非常大的效率问题。

反映到数据空间里来,这些横向之间不同业务需要的系统,会发现这些大量的数据想聚合很难。物理的聚集不了,逻辑的通不了,从纵向来讲,该上的上不去,该下的又下不来。

这两个问题解决不了,业务协同就很难。提升政府的监管和服务水平就会有很多的障碍。


02
部门数据共享模式分析


所以我们要搞共享,要实现政府部门之间能够相互的使用数据,其方式一般的分这两类:
1. “一对一”模式
“一对一”模式也是传统的模式。比如说政府部门在履职的过程中,需要另外一个部门的数据,但没有统一集中的平台,也没有基于这种目录交换的逻辑共享的体系,那怎么办呢?
这时候可以通过两个部门的领导去谈,通过一事一议的方式,或者靠上级领导组织办公会协调的方式,来推进数据的共享使用。
还有就是靠感情、靠关系的方式,比如两个部门的领导是党校同学,有时候要用数据就可以直接拿到了。但这种靠感情看关系的实现机制很不稳定,如果出现领导变更了,可能就拿不到数据了,这就会影响数据共享的可持续性。
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2. “中心化”模式

什么是中心化的模式呢?就是数据共享无论通过物理集中还是逻辑集中,都要搭建一个共享交换平台,任何部门想使用其他部门的数据,都通过共享交换平台来获得数据。
平台上的数据有可能是物理集中,也可能是通过共享交换平台去调取别的部门的数据。
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这种“中心化”的模式就需要成立一个专门的数据管理机构,要搭建一个数据共享交换的平台,来实现政府数据的使用。但同时我们也要注意到,这种模式也存在一定的问题:
1. 共享需求不明确。因为是先收集数据再进行共享,收集到的数据往往和实际需求存在显著差异。比如疫情防控早期阶段,对相关数据需求很大,这时才发现原来各地的平台都不能满足疫情防控的需要,于是又重新进行数据整合,各个地方就出现了健康码等类似的工具和平台,才使得疫情防控工作得到一个根本的改观。
2. 数据资源质量差异大。前面也提到了,因为是部门导向的信息化,每个部门建的系统和平台,其外包公司不一样、基础开发软件不一样、数据定义不一样、数据标准也不一样,所以把这些数据共享会发现差异很大。再加上拥有这些数据的部门,信息化能力不一,有的可以派专人维护更新,有的根本没人负责,还有些地方的数据运维完全交给第三方公司来做,现如今市场竞争很厉害,这个公司可能早就不存在了。所以通过“中心化”模式就会遇到这些问题。
3. 部门配合意愿不强。为什么会意愿不强?因为这些数据一旦拿出来之后,原部门就管不了了,万一产生争议和风险,板子又要打过来,再加上这些数据还会存在一些问题,真的汇集起来,有些原部门就会担心暴露工作中的一些问题。
4. 数据有效性无法保证。数据传输过程中多了一次中转,往往不好确定数据的实效性和准确性。

03
实现数据共享的关键点

既然出现这么多问题,这些问题该如何破解呢?让各个部门把数据能有效的共享交换使用,以下4点是必须做到的:

1. 明确权属问题。需要保证共享不改变数据的归属权,解决数据提供部门的后顾之忧。

2. 解决信任问题。一方面是使用方对数据的信任,保证数据是有效的、完整的;另一方面是提供方对数据不被它用的信任。

3. 保证可追溯。共享的提供和使用过程要可追溯,解决纠纷,明确责任。如果数据用在不该用的地方或者产生了隐私安全问题。可以追溯到这个问题出在哪个环节上,该由哪个部门来负责,这样在数据使用过程中,可以确认权责,建立出权责匹配的问责体系。

4. 做到可持续。达成共享之后,只要条件不变就能一直共享下去,降低部门间的沟通协调成本,最终才能够达到我们所希望的结果。

04
数据共享破解之法

既然这样,在当前我们推进政府数字化转型和数字化建设过程中,该怎么去思考这些问题?
首先,要对政府部门在政务数据的管理和使用中要进行确权,各个部门该承担什么样的权责,需要进行明晰。
如下图,我们通常说数据共享使用涉及到三个方面:①数据的拥有方或叫归属方;②数据的使用方;③对数据平台行使管理职能的管理方。
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而对上述三方,我们要分别赋权,明确其权利和责任。
数据归属权
——指存储、掌握政务数据资源,可对数据内容进行定义、解释的权利;
掌握数据归属权的部门一般应承担政务数据的收集、整理、维护、更新等工作,对数据资源的完整性、数据质量、数据标准负责,并可以根据自身需要优先使用、支配数据资源。

数据使用权
——指使用政务数据资源的权利;
各地各部门在使用政务数据的过程中,应根据业务需求的实际情况,按照最低限度申请使用的权限,要明确使用方式,并遵守相应的权限要求,在规定的范围和界限内来使用政务数据资源,不能随意它用或乱用。

共享管理权
——指决定政务数据能否共享、如何共享的权利;
在政务数据资源的共享使用中,应由拥有共享管理权的部门,充当调度、协调、仲裁的角色,对数据共享中出现的争议和问题进行处置和裁决,对不按照规则存储、维护和使用数据的部门进行责任追溯;

数据共享过程中的共享管理权,可有拥有数据归属权的部门掌握,也可以由不拥有数据归属权或使用权的第三方部门掌握(如政务资源中心、大数据管理局等)。

以上,基于这三方权力的确认,就比较容易建立起一种数据共享使用中的可信机制,我们把这套机制称为叫基于“三权分置”的跨部门数据共享模式。
 
这样,数据共享就不再是一个靠感情靠关系,也不再是一个不强调权责、没有信任机制的传统共享模式。

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05
实践案例与图解

“三权分置”的共享模式,是目前很多地方在数字政府建设中最常探讨的一种选择。

一方面通过对这三种权利分别的设置,建构相应的制度规则来予以规范;另一方面还可以利用技术手段(比如区块链和智能合约),把整个共享交换的过程管理起来,建立一个可信的、可以追溯的、保证安全等问题的机制。

下面分享一个案例,是某地区基于这种“三权分置”的理念,实现科学数据共享交换的机制:

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上图,可以看到这个机制里面区分了数据使用方、数据提供方和共享管理方。在其中非常巧妙的加入了一个「目录链」,这就把政府的职能和数据挂起钩来。

按照三定方案,政府的职能都可以进行梳理和细化,其结果可以和系统对应起来,系统又可以和数据对应起来。所以从智能目录到数据目录建立起来一个共享关系。

要注意的是:这里的区块链,上链的非原始数据,而是数据目录。比如说某个部门要用另一个部门的数据,在区块链上记录的,只是在哪个时间用了对方哪条数据,并不是这个目录下的原始数据上链,这样会大大提高共享交换的效率。

所以,按照这种方式理念来落地实施,目前该地区的数据共享已初步显现成效。

 END 
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